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2016年将维持积极财政政策 或扩大赤字规模

作者:至尊 来源:世界搜集 时间:2015-12-10 阅读: 字体: 在线投稿
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在产能过剩、企业经营效益差的背景下,进一步减税、减轻企业负担,是普遍的呼声。而进一步减税,或者增加财政支出,在收入增速趋缓的背景下,需要扩大赤字规模。

中央经济工作会议已经近在眼前。目前释放的信号表明2016年仍将维持积极财政政策,且赤字规模、赤字率有望进一步加大。

今年积极财政政策效果如何?明年财政政策可以从哪里发力?21世纪宏观研究院将从全口径预算、全部政府收入的角度来衡量财政政策效应。抛开常规的减税或增支手段,从近期热议的巨量机关团体存款说开,财政存量资金仍有进一步挖掘的空间。

土地收入锐减带来紧缩效应

中国宏观经济增速的持续减速,让一些“稳增长”的政策显得似乎有点不够力道。

比如积极财政政策今年其实在不断发力。前10个月,全国一般公共预算收入实现12.9万亿元,同比同口径增长5.4%;而同期全国一般公共预算支出实现13.4万亿元,同口径增长16.7%。

在财政收入增长乏力的背景下,财政支出进度仍在不断加快,各部门在积极督促重点项目资金的到位。2015年总计1.62万亿的债务赤字,也早已发行。

不过仍有很多地方的新开工项目因为资金未到位,工期延误。一些分析者认为财政政策其实不够积极。

除了受国发43号文影响,规范地方债管理,使得今年年初城投平台举借债务受到很大限制外,还跟土地出让收入锐减有关。

前10个月,国有土地使用权出让收入2.3万亿元,同比减少1.09万亿元,下降32.2%。同时,土地出让金收入在城市间分化明显,则加剧了部分地区资金困难、财政紧缩的现实。

土地出让收入受市场波动影响很大,前几年也曾出现收入年度间波动相差万亿。如2012年为土地出让收入的一个相对低点,2013年在此基础上增长了1.2万亿,2011年也比2012年多4000多亿元。

相较之下,赤字规模增加的额度要小得多。受全球金融危机冲击,我国近年一直坚持积极财政政策,但赤字规模近年仅以500亿、4000亿、1500亿、2700亿元这样的额度适量增加。

社保支出增长较快

2015年开始实施的新预算法,明确了要实行全口径预算,加大四本预算的统筹整合力度。

2014年年末,11项政府性基金收费已经并入到一般公共预算中。四本预算中,国有资本经营预算由于规模较小,且资金出处、用途多在国资系统内部循环,影响作用不大。

不过,随着老龄化进程的加深,全国社会保险基金的支出规模在不断加大,且增长速度较快。根据决算报告,2011年全国社保基金的支出规模为1.89万亿,到2014年则扩张为3.37万亿,增长了约78%。2015年社保基金支出预计为3.84万亿,五年时间将近翻番。

从2012年以来,社保基金支出增速均高于社保基金收入的增速。2014年在在企业职工基本养老保险基金一项已出现当期收不抵支,公共财政不得不加大对社保基金的补贴力度。

将四本预算综合起来,剔除较大额度的财政补贴社保基金的支出,2011年以来政府综合支出规模分别约为16.3万亿、18万亿、21.4万亿、23.1万亿元。

2015年虽然受土地出让金收入减少影响,但政府全口径支出规模有望达到25万亿。2015年社保支出预期同比增长14%,综合来看,政府支出仍处于扩张状态。

财政存量资金如何挖潜?

财政收入增长迈入中低速“新常态”;受经济处于三期叠加阶段影响,全国财政收入恐难创新高;老龄化加剧又要求社保支出规模放大,在没有其他配套改革下,公共财政支持力度也要加大--财政收支矛盾进一步加剧。

在产能过剩、企业经营效益差的背景下,进一步减税、减轻企业负担,是普遍的呼声。而进一步减税,或者增加财政支出,在收入增速趋缓的背景下,需要扩大赤字规模。

除了新增债务,国务院总理李克强也多次提到要盘活财政存量资金,有效支持经济增长。

就财政存量资金而言,如国库中的财政存款。2015年财政存款大致在3万亿以上,在财力吃紧、加快支出进度的背景下,相较2014年3.5万亿的规模已有所减少。

此外,机关团体存款也存在挖潜空间。“政府存款”或范围更广一点的“财政性存款”,月度数据虽有波动,但基本稳定在3-4万亿区间。但机关团体存款规模近年来则在稳步上行,从2011年初的9万亿,逐渐增加到2015年10月底最的21万亿。

根据央行调查统计司的解释,财政性存款,包括国库存款,还有财政部存放的其他财政资金,如财政过渡存款、由财政部门指定存入金融机构的专用基金等。

机关团体存款,则是除财政部门之外,机关法人、事业法人、军队、武警部队、团体法人存放在银行业金融机构的定活期存款。

例如主要由人社部门收缴的社保基金、住建系统的住房公积金等,也都属于机关团体存款。这两项资金在2014年底的滚动结存规模分别为5.16万亿和4.3万亿。

除了这约摸10万亿的专项资金外,机关事业团体如医院、学校、科研机构、协会等也有自由支配的经营收入。

所以,机关团体存款是否没有挖潜空间了?从国库财政存款的曲线可以明显看到,一到每年11、12月份,国库存款曲线陡然下行,这就是俗称的“年末突击花钱”。

业内也有人称为“年末突击拨钱”,部分钱并未实际支出,只是从国库账户转到了基层预算单位在商业银行开立的账户上。

根据政府财务会计准则,一年大部分时候是“收付实现制”,只有当项目确需开支时,才从国库直接拨付到项目承建方或服务提供商;但只有年末这段时间是“权责发生制”,项目进度没到,但是为了加快预算支出进度,将财政资金直接拨付到预算单位,即与财政有往来的“机关团体”。

当然,年末支出中必然有正常的项目结算。但据21世纪宏观研究院了解,年末突击“拨付”项目款也非常普遍。

由于“八项规定”及其他财务管理制度约束,这部分钱虽然在机关团体账户上,但也不容易随便花掉,部分可能就这样不断累积下来。

无论是机关团体存款,还是财政存款,部分沉淀下来、没有发挥效用的资金,多由于预算编制不合理、预算没有具体到项目、项目设计规划不合理、审批流程过长等问题。

21世纪宏观经济研究院认为,当前财力吃紧,以此为契机,推动更彻底的预算改革,如试点零基预算、打破部门利益藩篱阻碍,预算编制更科学合理、引入更多民主意志等,既能帮忙解困短期资金饥渴,也有助于政府长期规范治理。

 

来源  21世纪经济报道